Arquitecto – Docente
Hace exactamente treinta y cuatro años, el 28 de junio de 1992, Estonia aprobó su nueva constitución. Lo hacía apenas un año después de haber declarado la restauración de su independencia luego de medio siglo de ocupación soviética. Era un país pequeño, de poco más de un millón de habitantes, sin recursos naturales significativos, con una economía devastada y una institucionalidad que había que reconstruir casi desde cero. El panorama, visto desde afuera, no invitaba al optimismo.
Treinta y cuatro años después, Estonia es un caso de estudio en casi todas las escuelas de administración pública. No porque haya descubierto la pólvora, sino porque tuvo la lucidez —y la voluntad— de aplicar ideas que otros países conocen, pero evitan por las presiones de los intereses que esas ideas amenazan.
Cuando Estonia inició su transición, una de las primeras decisiones estructurales fue reformar el sistema impositivo en una dirección que pocos se animaban a seguir. En 1994 introdujo un impuesto a las ganancias con alícuota uniforme que unificó en una misma proporción la carga sobre todos los ingresos, sin alícuotas progresivas por tramos. La tasa arrancó en el 26% y fue reduciéndose hasta estabilizarse en el 20%, y hoy se ubica en el 24% por razones presupuestarias vinculadas al gasto en defensa. Lo notable no es el porcentaje sino la lógica: una regla simple, previsible, igual para todos, que elimina los incentivos perversos a la evasión. Desde 2000, además, las utilidades corporativas reinvertidas quedaron directamente exentas de impuesto a las ganancias, lo que transformó el sistema en un poderoso estimulante de la inversión productiva.
Pero la pieza clave de la matriz tributaria estonia es la que tiene mayor linaje intelectual y mayor resistencia política en casi todo el mundo: el impuesto al valor del suelo libre de mejoras. Mientras la mayoría de los países grava indiscriminadamente la propiedad inmueble —tierra y edificaciones juntas—, Estonia separa con precisión quirúrgica ambos componentes. El sistema tributario estonio grava exclusivamente el valor del suelo, no el de las construcciones ni el capital invertido en ellas. La diferencia no es un detalle técnico: es una definición ideológica sobre qué debe ser gravado y qué no. Gravar el valor del suelo —que no lo crea el propietario sino la comunidad en su conjunto — es una forma de recuperar para el Estado la renta que la comunidad misma generó. No gravar las mejoras significa no castigar a quien construye, refacciona e invierte. Henry George, el economista norteamericano del siglo XIX que popularizó esta idea, habría reconocido a los dirigentes de Estonia como algunos de sus mejores alumnos.
El resultado ha sido un éxito notable. Estonia tiene el nivel más bajo de deuda pública de toda la Unión Europea, equivalente a poco más del 20% del PBI, frente a un promedio europeo que ronda el 90%. Estonia ha registrado algunas de las tasas de crecimiento más altas de la Unión Europea desde su independencia. Y acaso el dato más impactante para medir la transformación real: el PBI per cápita de Estonia en 1995 (primeros datos fiables tras la estabilización posterior a la introducción de la corona estonia en 1992) era de unos 3.1000 dólares y en 2024 llegó a más de 31.000 dólares. Creció diez veces en tres décadas. No es un milagro: es el resultado de decisiones consistentes, sostenidas en el tiempo y blindadas contra el oportunismo político.
Además, Estonia se ha consolidado como el número 1 en educación en toda Europa. y se ubica en el top 5 a nivel mundial. Lo verdaderamente revolucionario de su enfoque social no es solo el puntaje alto, sino la equidad del sistema educativo, que registra uno de los márgenes más bajos del mundo en la brecha de rendimiento entre los estudiantes de entornos vulnerables y los de entornos favorecidos. En Estonia, el origen socioeconómico de un niño no determina su futuro académico. Lograron esto manteniendo las escuelas públicas bajo gestión local, con almuerzos, libros y transporte escolar gratuito para todos.
Si el modelo tributario y el capital humano son la base del éxito estonio, la transformación digital es su cara más visible e imitada —aunque rara vez con la profundidad requerida. Estonia comprendió que el Estado puede generar improductividad cuando sus trámites son lentos y discrecionales. La respuesta no fue solo informatizar: fue rediseñar la arquitectura del Estado sobre la base de la transparencia y la interoperabilidad.
El eje de ese rediseño es la plataforma X-Road, un sistema de intercambio de datos que conecta a todas las instituciones públicas y permite que cada ciudadano interactúe con el Estado sin tener que repetir información que el Estado ya posee. Con X-Road, implementado en etapas desde 2000, Estonia logró digitalizar el 99% de los servicios públicos ofrecidos a los ciudadanos, ahorrando el equivalente al 2% de su PBI anual. En diciembre de 2024, según el propio gobierno, cada servicio del Estado, salvo el matrimonio, se encontraba completamente digitalizado, yendo hacia lo que las autoridades llaman un «Estado 100% electrónico».
El principio clave tiene nombre: «una sola vez». El ciudadano provee cada dato al Estado una única vez en su vida, y el Estado no puede volver a pedírselo. La consecuencia es que la burocracia pierde su poder de extorsión silenciosa, ese poder que en muchos países se ejerce a través de la demora, la ventanilla que no atiende y el formulario que siempre falta. En 2024, el sistema X-Road procesó más de 2.700 millones de consultas de datos, eliminando redundancias y papeleo entre agencias.
Una encuesta de la OCDE de 2024 reveló que el 82% de los estonios expresó satisfacción con los servicios públicos y que el 72% prefería acceder a los servicios del Estado a través de canales digitales. Estos números son extraordinarios para cualquier democracia occidental, y son el resultado de décadas de inversión en confianza institucional.
La pregunta que inevitablemente surge es por qué este modelo no se replica. La respuesta honesta incomoda: porque las reformas que Estonia aplicó afectan intereses muy concretos. El impuesto al valor del suelo libre de mejoras es resistido por quienes lucran con la renta del suelo sin producir nada. La alícuota uniforme en el impuesto a las ganancias elimina los nichos de evasión que benefician a los que tienen acceso a asesoramiento tributario sofisticado. La digitalización transparente del Estado quita poder a quienes medran con la opacidad burocrática. Toda reforma inteligente tiene sus enemigos, y los enemigos de estas reformas son, en general, poderosos.
Estonia eligió desafiarlos en 1992, cuando tenía todo por construir y nada que perder. El resultado es un país que multiplicó por diez el ingreso de sus habitantes, que lidera los índices de gobierno electrónico y que encabeza el ranking de competitividad tributaria de la OCDE hace más de una década. Nada mal para una república que en 1991 salía de cincuenta años de comunismo soviético.
Algunos dirán que son condiciones irrepetibles, que Estonia es pequeña, que tiene otra cultura, etc. Son los mismos argumentos que se usan siempre para justificar el no hacer nada. La historia del progreso, sin embargo, no se construye con excusas sino con resultados.
